构建社区矫正工作无缝衔接的新常态
作者: 少年庭 余穗军   发布时间: 2015-07-20 17:25:34

构建社区矫正工作无缝衔接的新常态

 

论文摘要:社区矫正作为一种非监禁刑罚执行方式,是对传统刑罚执行方式的一种突破与创新。其鲜明的社会性特征,决定了社区矫正工作由司法行政部门及相关各部门分工负责、相互支持、协调配合的工作机制。因此,加强与完善工作之间、部门之间、内外部之间的衔接,在社区矫正工作中尤为重要。立法的缺失、制度构建的快速性使执法实践出现了衔接隐患、衔接不畅等问题,直接影响了社区矫正的严肃性,甚至造成脱管、漏管,给社会和谐稳定带来了极大隐患。本文从社区矫正实际工作出发,对社区矫正衔接工作进行分析和探讨,并提出解决建议,以期对建立健全社区矫正各环节、各部门“无缝衔接”的机制有所裨益。全文共11000余字

 

以下正文:

 

一、时代内涵:社区矫正衔接之必要

社区矫正是与监禁刑相对的行刑方式,是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内,由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下,在判决、裁定和确定的期限内,矫正其犯罪心理和行为恶习,并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚的执行活动。根据我国现行刑法、刑诉法的规定,目前社区矫正主要适用于被判处管制、被宣告缓刑、被裁定假释及被暂予监外执行的四种对象。社区矫正作为一项司法体制的社会治理创新,是我国刑罚制度的重大改革,是贯彻行刑社会化理念的一项重要举措,肩负着把罪犯教育改造成为守法公民、预防和减少重新违法犯罪的重要责任,在维护社会和谐稳定中起重要作用。

社区矫正自2003年开始试点、2009年全面试行以来,已有漫漫十余年征程。10年来,社区矫正法律制度初步确立,领导体制和工作机制逐步完善,机构和队伍得到加强,社会参与积极性不断提高,取得了很好的监管教育帮扶效果。实践证明,社区矫正发展了我国刑罚执行制度,是宽严相济刑事政策在刑罚执行方面的重要体现,充分展示了社会主义法治教育人、改造人的优越性。[1]但同时也遇到了制约其进一步发展的瓶颈问题。而社区矫正衔接不畅,成为当下最大的瓶颈,直接影响了社区矫正的良性发展。

社区矫正衔接,是指法院、公安、司法、监狱等机关在社区矫正工作中相互分工、相互配合的连接。事实上,社区矫正工作是项“分工负责、相互支持、协调配合”的工作,社区矫正衔接工作贯穿于社区矫正工作的全过程,其内容可概括为三个衔接、四个环节、五个部门。三个衔接,既有“人”的衔接,即社区矫正对象的衔接,又有“物”的衔接,即相关法律文书的衔接,还有更为重要的工作职能的衔接;四个环节,即审前调查评估环节的衔接、入矫环节的衔接、矫正环节的衔接、解矫环节的衔接;五个部门,涉及法院、检察、公安、司法行政机关、监狱等五个部门。各环节衔接内容不同,涉及部门也有变化,现以环节为纽带,将社区矫正衔接内容分述如下[2]

1、审前调查评估环节的衔接。严格意义上讲,审前调查评估不能算是准确意义上的社区矫正环节。2012年二高二部的《社区矫正实施办法》第四条规定,“法院、检察院、公安、监狱对拟适用社区矫正的被告人、罪犯,需调查其对所居住社区影响的,可以委托司法行政机关进行调查评估。”“受委托的司法行政机关……形成评估意见,及时提交委托机关”,使审前调查评估与社区矫正间建立了密切联系,使法院、检察院、公安、监狱与司法行政机关有了衔接,成为我国社区矫正一大特色。从各地实践看,通过审前社会调查,社区矫正机构能提前了解被告人及罪犯情况,为针对性的开展矫正工作打下基础。法院能更准确判断适用社区矫正的社会风险,保证审判与执行的协调,密切与社区矫正机构的联系,打通移交衔接渠道。被告人及罪犯能提前了解社区矫正机构,为其顺利入矫、自觉接受矫正创造条件。因此,审前社会调查既是一个审判环节,又成为社区矫正工作入口的重要环节。

2、入矫环节的衔接。指有关部门根据规定将适用社区矫正的罪犯及相关法律文书向社区矫正机构交接的活动。这一环节,衔接的部门多,既有法院、监狱、公安机关与司法局的衔接,又有司法局与司法所的衔接,还有相关部门与公安派出所的衔接。衔接的程序严,既有时间限制,又有方式要求。衔接的内容多,既有人的衔接,也有物的衔接。这一环节,是社区矫正工作的入口,对于预防和减少脱管、漏管十分重要。

3、矫正环节的衔接。矫正环节是社区矫正工作中最重要的一环,其衔接工作的好坏直接影响矫正工作的质效。这一环节主要是工作职能的衔接,就是加强配合、形成合力,全面完成教育矫正、监督管理、帮困扶助三大工作任务。

教育矫正是社区矫正的目的。必须充分调动和运用各种教育矫正资源,首先,要强化法院、公安、监狱和司法行政机关的教育衔接,做好入矫教育,促其自觉接受社区矫正。其次,注重与工会、共青团、妇联的衔接,充分发挥群团组织的教育优势和角色优势,促进其社会角色的转变。

监督管理是社区矫正的重心。涉及不同矫正对象的监管、具体的监管内容和相关规定,任务重、内容多、责任大,更应加强衔接工作,建立各种衔接的工作机制。

帮困扶助是提高矫正效果的重要手段。涉及劳动就业、社会保障、临时救助、接受教育等多方面内容,需要加强劳动、民政、教育、工商、税务等部门的衔接,确保矫正对象不受歧视,及时得到帮助。

4、解矫环节的衔接。此环节由于解矫的原因不同,衔接的部门和方式也有所差异,包括解除社区矫正宣告,撤销缓刑、假释,决定收监执行等情形,涉及公安机关、法院、监狱等多个部门。只要有规定、按程序,相互配合,一般不会发生衔接困难。

需要指出的是,检察机关作为国家法律监督机关,对社区矫正全程进行法律监督,因此在整个社区矫正工作环节,都有一个与检察机关衔接的问题。

由此可见,社区矫正衔接,既是社区矫正整体工作的重要内容,又是社区矫正工作的本质要求,既是社区矫正工作的实践需要,也是保证社区矫正顺利进行、保障社区矫正工作目的实现的关键。只有通盘考虑、全面做好社区矫正衔接工作,才能推进无缝对接机制的形成,真正使社区矫正工作取得实效。

二、现状检视:经验与启示

目前体制下,由于社区矫正衔接工作,所涉部门多,过程复杂,职权不明确,造成很多衔接不力的问题,直接影响了社区矫正的工作实效。

1、审前调查评估衔接不畅:衔接中的正面交锋

审前调查评估,是决定能否适用社区矫正的关键,是社区矫正的入口,事关拟社区矫正对象的人身自由、社区矫正工作的有效开展。而目前仅有《社区矫正实施办法》第四条规定,审前调查评估是“可以”进行,而非必须、强制的,且对调查评估的程序、责任,调查评估报告的性质及采信未作规定,导致实践操作不一,工作衔接不畅,影响诉讼效率和矫正效果。归纳起来, 一是调查评估启动不一、操作混乱。基于《社区矫正实施办法》对拟适用社区矫正对象调查评估的启动,是“可以”的、非前置性、强制性的,有些委托机关图省事、或宥于案件期限不足、或因拟适用社区矫正对象人户分离,怕麻烦干脆不启动调查评估,直接裁决是否适用社区矫正;有的虽启动调查评估不及时,特别是简易程序案件,庭审后发现有适用社区矫正可能的案件,易造成审限不足;对调查评估报告,有的不经庭审质询直接采信,有的经庭审质询才决定是否采信,工作开展不规范、不统一。 二是调查评估报告迟延、流于形式。因委托调查材料多靠邮件往来,有的地处偏远,尤其是对人口流动大的、外县外省的、人户分离的被告人或罪犯的调查评估,耗时较长,而目前各地社区矫正机构还未形成统一的工作联动机制,尚须沟通衔接,对评估调查的程序、时限、内容、责任等又无法律明确规定,个别司法行政机关因办案经费不足有意拖延,客观拉长调查时限,致调查评估报告无法及时提交,造成审限紧张。有的对审前调查不重视,审查不严,调查不实、不全,审前调查评估流于形式,缺乏客观性、公正性。 三是调查评估环节衔接不畅、责任推诿。个别司法行政机关不进行法律释明,亦不与委托机关沟通联系,仅以被调查人不到场、长期在外打工、无保证人担保等理由即将调查材料退回,或干脆藉此认为被调查人不适宜社区矫正,拒绝对被调查人进行调查。有些司法行政机关迫于被害人信访压力,仅凭一方态度即评估被调查人不宜适用非监禁刑,给依法适用社区矫正带来困难。极个别司法行政机关刻意夸大社区矫正评估报告对法院裁决的证据作用,以未对被调查人进行审前调查或审前调查评估报告建议适用监禁刑为由,拒不按法院生效裁判对适用社区矫正的人员办理入矫手续,蔑视法院刑事判决权威,导致社区矫正对象脱管。

2、人、物移送交接不力:无缝衔接的重大挑战

人(矫正对象)、物(矫正法律文书)移送交接,是开启无缝衔接最首要、也最重要的一环,与社区矫正对象的脱管、漏管问题直接关联。根据《社区矫正实施办法》规定,目前社区矫正入矫信息的传递,主要靠裁判机关知社区矫正对象报到,将法律文书送达执行地司法行政机关,并抄送同级检察、公安机关。实践中因无现成接收标准,人、物移送交接不力,脱管、漏管现象较为严重

法律文书移送不规范。法律文书是开展社区矫正工作的重要依据。法律文书移送不规范,具体表现为:一是不移送。有些机关认为“裁判即事了”,认为法律未追责,不履行“交付执行”程序,不移送相关法律文书,尤其是暂予监外执行和假释的`,因法律手续衔接不到位,导致工作脱节,脱管漏管。二是移送不完整。有的文书移送不全,有的缺项较多,造成矫正期限无法确定,执行矫正无依据。三是移送不及时。未按规定及时送达相关文书,对外省外市的,送达普遍滞后、超期,特别是矫正期短的对象,甚至出现矫正期满未收到相关法律文书的情况,容易漏管。四是移送部门不准确、有遗漏。目前多数向矫正对象户籍所在地移送,对“人户分离”[3]的对象,有的没有向经常居住地移送,或错向户籍地移送,造成户籍地管不够、经常居住地无法管的局面。有些应向多个部门移送的,只向一个部门移送,不利于实施矫正的工作衔接和监管。五是移送程序不规范。社区矫正工作是项严肃的刑法执行活动,有些司法人员图方便,直接将相关法律文书交与矫正对象或其家属送交社区矫正机构,破坏了社区矫正工作的严肃性。

矫正对象交接不及时。矫正对象的交接包括直接和间接交接两种方式,根据《社区矫正实施办法》规定,原则采取由社区矫正对象自己到司法行政机关报到、办理登记的间接交接方式进行。从我市的调查看,矫正对象主动到司法行政机关报到的,仅占全部矫正对象的40%左右。相当一部分矫正对象要靠司法行政机关查找,有的找到了也拒不报到,造成脱管漏管。主要情形有:一是矫正对象不报到或不按规定时间报到。究其原因,一是矫正对象恶意不报到或超期报到。许多矫正对象对社区矫正存在误解,末认识到社区矫正刑罚执行的严肃性,心存侥幸,有的存在人格障碍、心理偏执,对正常的社会管理有抵触情绪,现实社会包容性差,对这类人员存在偏见,部分矫正对象有意不报到或不按时报到,有意逃避监管,影响社区矫正衔接的严密性和社区矫正的执行。其次,社区矫正决定机关未释明告知应报到、到哪报到、何时报到。此外,社区矫正决定机关文书移交超时,如遇信件退还、人户分离、异地执行矫正等情况,容易出现工作延误现象,加剧罪犯报到不及时。二是矫正对象报到地点错误。有的矫正对象自己报到错误,有的因“户口空挂”、“人户分离”、居住地较多,社区矫正决定机关未认真核查,指引告知错误,导致矫正对象交接不到位。[4]

法律文书的转送与矫正对象的接收不同步,社区矫正机构无法办理接收登记手续,也是衔接不力,容易造成脱管、漏管的原因之一,对法律文书的转送与矫正对象的接收不同步,检察机关进行法律监督时,司法行政机关多以司法文书送达迟延为借口搪塞,使监督效果大打折扣。

3、工作职能衔接不到位:内外衔接的严重障碍

社区矫正工作是一项社会性的工作,其良好运行,需要公、检、法、司等各职能部门协调配合。各部门工作职能的衔接,是确保社区矫正无缝对接,有效开展工作首要面对的问题。《社区矫正实施办法》确立了以司法行政部门为主导,公、检、法等多部门协作参与,检察院实施法律监的社区矫正制度,但对参与的方式和程序、权利义务规定不明确,在实际工作被虚化、难具体化,加之有些部门未将社区矫正工作提上重要议事日程,对社区矫正工作不积极、不主动,配合不默契、衔接不紧密,未建立起畅通机制。

公安机关与社区矫正机构的衔接问题刑法、刑诉法及《社区矫正实施办法》虽排除了公安机关在管制、缓刑、假释、暂予监外执行的执行权。但并不意味着公安机关与司法行政机关没有联系。社区矫正场所的开放性使得公安机关的社会管理与社区矫正管理活动产生众多交叉关系。公安机关对辖区内的矫正对象情况熟悉、且重点监控,在其违反规定、重新犯罪时,有权依法处理,对其实施行政处罚。公安机关又与监狱有着较为良好的传统配合关系,且掌握着大量的社会管理资源,司法行政机关在管理社区矫正过程中与公安机关发生联系是必然的,特别是司法所与派出所之间的关系更为紧密。然而在司法实践中,公安机关与司法机关的衔接断裂[5],主要是司法行政机关在社区矫正管理活动中,对矫正对象未报到的查找,脱离监管的追查,违反规定提请公安机关处罚,缓刑、假释及暂予监外执行的收监执行,因自身职能、资源有限,需要公安机关配合时,公安机关因本身案件压力大,时间精力有限,认为社区矫正执法主体是司法行政机关,矫正对象已移交纳入社区矫正,与已无关,往往不配合,或因衔接着力点,在公安法制大队、刑警大队、派出所间相互推诿,导致脱管、漏管。即使给予配合,但由于矫正对象、文件接收存在时间差,对异地矫正对象情况掌握不一致,信息来源获得不同时性,衔接渠道不畅通,易造成工作衔接上的误差,难取得工作实效。

法院与社区矫正机构的衔接问题。主要是审前调查评估适用法律不规范,操作混乱:有的规定必须进行审前调查评估,有的规定可有可无;有的不委托司法行政机关进行审前调查评估,直接裁判实行社区矫正,也不告知矫正对象到司法行政机关报到进行社区矫正;有的委托审前调查评估,但因司法行政机关调查拖延、不及时,不等评估结果出来或者评估结果认为不适合社区矫正时,适用社区矫正。此外,还存在一些前述的对矫正对象、相关法律文书移送交接不力的问题,而社区矫正机构配合意识不强,对审前调查评估不重视、不及时、不客观、不全面,对法院送达的法律文书,不及时收执回复、沟通协调,未形成合力,导致社区矫正对象脱漏,甚至重新违法犯罪。

监狱与社区矫正机构的衔接问题。假释犯与暂予监外执行犯都曾于监狱服过刑,且是社区矫正对象的重要组成部分,这使得监狱与社区矫正机构必然存在密切的联系。监狱与社区矫正机构衔接不到位,主要是监狱与司法所在最为基层也是最为重要的基础机构上存在衔接不力现象。根据现行设置,监狱仅在国家、省市一级设置,而社区矫正机构则是以区县司法所为主的层级机构设置。二者衔接的深层问题在于监狱与社区矫正机构之间的法律地位问题,因利益相对独立,容易出现两机关间的冲突,在执行刑罚时,难做到前后首尾呼应,对接工作困难。在面对较大争议性问题时,多在部门利益基础之上妥协决定,易忽视服刑人员利益。另外,监狱与社区矫正机构间的衔接,也仅是相关法律文书、罪犯的接收等基础性的、程序性、形式方面的衔接,有利于服刑人员矫正改造等奖励措施等实质性、内容性方面的衔接少,对监狱服刑过的人员实行社区矫正,缺乏衔接中的层次与渐次发展性,不利于社区矫正工作的顺利进行。[6]

检察机关与社区矫正机构的衔接问题。存在的问题是监督手段单一,无强制力、监管不力。《社区矫正实施办法》第2条第3款、第37条、第38条规定,检察院对社区矫正各个执法环节,都有权力实行法律监督。监督方式为提出口头纠正意见、制发纠正违法通知书、检察建议书,由交付执行机关和执行机关及时纠正、整改。对司法工作人员违法违纪的,依法处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。但如交付执行机关和执行机关不整改,又不构成犯罪,检察机关却无实质强制力。且根据检察内部分工,对社区矫正、法院审判活动、刑事裁判的法律监督,分别由监所部门、公诉部门和刑事申诉部门承办。法院裁决一般送达公诉部门,而这几个部门间缺乏沟通,致使监所部门对法院裁决应纳入的社区矫正对象底数不能准确、及时掌握,监督工作被动,造成监督不力。[7]

社区(村)与社区矫正机构的衔接问题。《社区矫正实施办法》第3条规定,社区矫正机构对社区矫正对象进行监管;司法所承担社区矫正日常工作;有关部门、村、居委会等协助社区矫正机构进行社区矫正。社区矫正机构作为社区矫正工作的牵头组织单位,具体实施对社区矫正对象的社区矫正工作,地位作用重大,但实践中存在不作为,未起到牵头组织作用,不与相关部门协调衔接,未建立对社区矫正对象的管理模式,对社区、司法所的指导监督不力,司法所因人力物力有限,难以重负,日常管理失真,削弱了社区矫正工作应有的规范性和严肃性。社区(村)协助社区矫正工作的作用虽不可小视,但其原有的行政管理阶段、管理主体等历史传统贯性,在社区矫正机构与社区(村)间形成一条天然的鸿沟,加之社区矫正职能无法律定位,公众对社会事务的参与缺乏积极性,专业社区治理人员缺乏,责任心不强、能力有限,协管效果不明显,易使矫正对象脱管漏管,甚至出现“缓刑成了免刑,假释成了真释,管制成了不管不制”的现象。

此外,民政、人社、教育、工商、税务等部门与社区矫正机构尚未建立有效衔接机制,致使对矫正对象帮扶手段少、范围窄、层次低。

检视前述衔接不畅的现象,其深层、主要原因在于:

1、主观原因:思想认识不到位,社区矫正推进缓慢

社区矫正是与监禁刑相对的一种新型刑罚执行方式。良好的氛围对罪犯的矫正至关重要。由于宣传不到位,受“犯罪坐牢、严刑才稳定”等传统思想、重刑主义、报复主义的影响,社会公众对社区矫正的认同感不高,对社区矫正工作不理解、不支持、不认同、甚至抵触,对矫正对象岐视,对司法不信任,从源头了阻碍了社区矫正工作的推进。部分司法机关、干部未转变刑罚执行观念,奉行“高压、严打”政策,优先选择监禁刑,加大对犯罪分子的处罚,有的对社区矫正工作认识不足、重视不够,不深入调查研究,不能形成科学决策,人力、物力不保障支持,衔接协调工作不能及时到位,影响了社区矫正工作的推进力度。

2、客观原因:基础建设不健全,社区矫正效果不佳。

社区矫正工作涉及调查评估、刑罚执行、社区管理、劳动就业、社会保障等多个层面,是项系统工程,是项法律性、政策性、专业性、专门性要求很高的非监禁刑罚执行工作,风险性高、要求严、标准高,健全的组织建设和充足的经费来源是社区矫正工作有效开展的前提,否则社区矫正只是水中月、镜中花。反观我国社区矫正组织不健全,有的至今无相应组织,无具体工作部门;社区矫正队伍建设不力,主要担负社区矫正工作的司法所,有的有编无人,有的有人无编,一方面专业社区矫正人员匮乏,另一方面参与社区矫正工作的其他矫正人员有限,社区矫正志愿者不多,且缺乏必要的知识、技能,专业、稳定社区矫正队伍的缺乏,不能有效对矫正对象进行帮扶、教育,影响了社区矫正的质量。“兵马未动,粮草先行”,每项矫正工作的开展,都需要经费支持,而目前的经费仅能维持正常办公,不能满足社区矫正专项工作。

3、法律原因:法律制度不完善,法律内在矛盾无法协调

社区矫正是一项严肃的刑事执法活动,必须有法律支撑。2003年社区矫正工作试点以来,在立法方面虽无单独的社区矫正法律规范,但并非毫无依据。2003年、2005年、2009年,“二高二部”联合出台了《关于开展社区矫正试点工作的通知》、《关于扩大社区矫正试点范围的通知》、《关于在全国试行社区矫正工作的意见》,2004年司法部颁布了《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》等文件,为社区矫正工作的开展提供了依据,但法律层级较低,且在立法权限上有明显越权之嫌。2011年《刑法修正案(八)》第38条、76条、85条,2013年《刑事诉讼法》第258条,明确规定对判处管制、缓刑、假释或暂予监外执行的罪犯,依法实行社区矫正,由社区矫正机构负责执行。在立法层面正式确立了社区矫正法律制度,但仅停留于原则性规定,未明确社区矫正的执法主体、执法内容及如何具体展开。2012年二高二部联合发布《社区矫正实施办法》,进一步明确了社区矫正的管理体制、执行机关、执法权限,执法责任等主要问题,规范了矫正措施和执行程序,明确了各部门的分工和配合制度,规范了与监禁执行的制度衔接,具有很强的操作性,成为目前社区矫正工作实施的重要依据,[8]但它不是法,最多算一级规范性文件,位阶较低,执法依据权威性不足,易造成社区矫正执法尴尬,给执法工作带来困难。且就其本身而言,存在审前调查评估制度不完善,司法行政机关的执法主体地位无法律授权、执法手段不足,法律监督制度薄弱,社区矫正缺乏考察、评定和检验标准等不尽完善之处,完善社区矫正法律已迫在眉睫。

三、路径构建:思路与拓展

作为行刑方式重大变革的社区矫正工作势在必行。就社会矫正工作目前衔接运行的情况看,应主要从法律层面、制度层面和组织保障层面等全面构建、统筹兼顾、创新实践,实现社区矫正工作无缝衔接的新常态。

1、法律层面:加快社区矫正立法

依法治国关键在于有法可依。社区矫正工作正是因为缺少法律依据,所以在实践中裹足不前,要想健康有序推进社区矫正,有力推进社区矫正法律体系建设,首先必须加快立法步伐,使社区矫正衔接工作有法可依,使各级领导重视,使人、财、物得到保障。一方面修改完善《刑法》、《刑事诉讼法》,做好社区矫正顶层设计,解决社区矫正刑罚执行的基本问题,建立社区矫正法律体系,为《社区矫正法》的制定提供有力支持;另一方面尽快制订《社区矫正法》,构建全国社区矫正一体化制度,详细规定社区矫正的执法主体、执行对象、机构设置、执法程序,法律监督、法律责任等内容,明确各部门的职权责任,相互衔接、无缝对接的工作程序,使社区矫正工作统一规范,每一个环节都有法可依,整个矫正工作依法进行:

一是明确社区矫正的法律性质、执法主体、参与各部门权限、职责及法律责任,建立全国范围内的社区矫正工作联动机制和衔接、教育、监管、解矫管理机制,形成统一的工作流程,解决因地域管理差别、部门衔接不畅出现的难于衔接的问题。

二是明确司法行政机关执法主体的法律地位,赋予必要的行政强制执行权和刑罚执行权,配备人民警察,对矫正对象不服监管、脱管、漏管的,可行使除警告、建议收监以外的、其他必要的强制管理手段,如限定活动范围、罚款、拘留、缴纳违反监管保证金、进行通缉追捕等措施,对矫正对象产生威慑力,维护法律的尊严与权威。

三是明确社区矫正对象的权利义务、必须遵守矫正纪律、违反监管、违反法律的制裁措施、法律责任,设立多层次的奖罚制度,使矫正对象能自觉接受社区矫正监管。 

四是完善审前调查评估制度,建立统一的调查评估模式,明确规定对拟适用社区矫正对象,审前调查评估是强制、前置的,审前调查评估报告属品格量刑证据,须经庭审质证或组织听证后决定是否采信。同时明确审前调查评估程序,强调法院生效裁判的权威,必要时赋予被调查人对社区矫正地的自主选择权,提高矫正质量。

五是强化社区矫正的法律监督机制,进一步明确法律赋予检察机关对执法机关的监督职责,同时可增设社区矫正法律监督问责机制,对违反法律监督规定的,加强责任追究,使其不敢、不能忽视社区矫正法律监督力量,增强社区矫正法律监督的权威性。[9]

2、制度层面:建立五项机制

制度建设是规范社区矫正工作的主要手段,是做好社区矫正工作的重要法宝。而衔接制度建设,则是社区矫正工作的关健。

建立矫正对象无缝衔接机制。实行报到机制。法院在裁决生效时,或监狱在社区矫正对象离开监所时,给矫正对象发放报到证,注明报到的时间、地点及报到的矫正机构,告知逾期报到的后果,并让其报到后将报到证交回法院或监狱。同时通过公函、电话等对罪犯报到情况跟踪督查,将法律文书及时送达相关职能机关,防止脱管、漏管。实行矫正对象见面接送制度。实行矫正机关到相关地点见面接人或原判或关押机关将矫正对象送交矫正机构,防止防止脱管、漏管。实行保证金制度。要求参加社区矫正对象交纳一定保证金,如矫正对象脱管或不接受矫正教育管理,保证金没收上缴。实行人户分离矫正制度。完善居住地司法所与户籍所在地司法所联系,加强公安、检察、法院、司法之间的联系,细化程序,明确责任,使矫正工作不推诿、确保矫正对象不脱管失控。

建立矫正工作有效衔接机制。加强矫正机关与公、检、法的协调配合、交流沟通,做到四个衔接到位,一是工作资料衔接到位,确保文书资料衔接到位,做到一人一档。二是工作标准衔接到位,对矫正对象管理要求与标准要统一,既要统一常规管理标准,还要因人而宜、有针对性地制定个案矫正方案。三是工作程序衔接到位,对入矫、管理、解矫等每个环节,都严格按程序衔接到位。四是工作内容衔接到位,分工合作、相互配合地完成矫正工作每个环节的工作内容,实现矫正的目的。

建立定期联席监管机制。建立定期联席会议机制,通过社区矫正工作例会或联席会议的形式,定期通报衔接执行情况,及时研商解决衔接工作问题,不断提升执法能力。建立定期联合督查机制,定期从前、中、后三个执法环节对社区矫正执法行为进行联合督查和有效监管,及时发现解决问题,提高执法质量。建立定期联动回访机制,通过电话回访、联合走访等形式,对社区矫正对象实施跟控,掌握矫正对象活动轨迹,定期联动开展排查,严密执法程序,防范脱管失管、违法违规及思想异常等现象的发生。[10]

建立评估预警机制,督促执行机关准确掌握辖区内社区矫正对象的真实情况,及时发现矫正对象存在的各类问题困难,尤其是社区矫正人员及亲属提出申诉和信访可能引发越级上访和其他不稳定因素的,及时妥善处理,有效防止矛盾激化,防患于未然。

建立科学高效的社区矫正质量评估机制。完善适用前社会调查评估、入矫初人身风险评估、矫正中阶段矫正效果评估、解矫后总体矫正质量评估的“四段式”评估机制,根据评估结果及时调整矫正方案,完善教育管理措施,以科学高效的社区矫正质量评估机制,客观、真实的评价社区矫正的效果。

3、技术层面:构建四大平台

谁率先拥有大数据,善于利用大数据,谁就能掌握主动,赢得未来。充分利用现代科技手段,能有效提高社区矫正现代化水平,使社区矫正工作事半功倍。

建立立体的专业信息资源库。建议由公安机关牵头,联合法院和司法行政部门,构建社区矫正人员信息资料库,形成数据资源共享、信息文件适时高效传递的网络管理平台,做到社区矫正工作机构、矫正对象、管理人员基本信息共享和动态管理,实现全国一体化网络管理,解决各职能部门网络联接问题,通过网络化手段达到“多向”衔接。使矫正组织机构衔接管理工作高效运转,解决人难寻的问题,有效防止脱管漏管现象的发生。

构建电子监控管理平台。电子监控管理平台集办公、监管、统计、考核、指挥调度为一体,能及时传递信息落实矫正措施,司法行政部门应尽快建立监控管理平台,对社区矫正人员有效实施监控、提高监管教育质量。

构建心理咨询平台。心理矫治是从心理上对罪犯进行疏导,从而改变其犯罪心理的教育矫治方法,是防偏纠错、减少重新违法犯罪的关键工作,要合理规划结构、布局,建设功能全面、较为规范的心理咨询室,从深层次从根源预防和减少再犯。

构建各类培训教育平台。结合实际,因地制宜、逐步推进各类教育基地、技能培训基地,就业技术培训基地、服务教育基地的建设,特别是集培训、教育、救助、组织公益劳动等功能于一体的、多样性的过渡性安置基地的建设,帮助社区矫正人员重新获得生活技能,重新适应社会生活。

4、组织保障层面:强化三大保障

要确保社区矫正工作高效运转,关键要强化“三个保障”,夯实社区矫正基础。

强化组织保障,确保推进持续发力。依法设立机构,明确职能和编制。社区矫正涉及执行、管理、解除、监督等多方面的内容,任务重并具有专业性和复杂性,必须健全组织机构建设。首先,建立与监狱管理局并列设置的社区矫正管理机构,负责协调组织社区矫正刑工作,并相互协调配合,使社区矫正工作更加顺畅运行。其次,加强社区矫正执行机构的建设,加强司法所建设,增加编制,配齐配强社区矫正的专业人员。此外,公检法等职能部门,也要统一确定负责社区矫正的内设机构,加强部门间的联系衔接,确保衔接工作不留空档,各部门间有序衔接配合,形成有效的工作合力。

强化人才保障,确保队伍活力强劲。队伍专业化建设是确保社区矫正执行到位的基础和根本前提。要建立一支专业、稳定的社会矫正队伍。适当增编,使专业社区人员充实社区矫正队伍。严把招录,使一批具有先进刑罚执行理念、具备专业知识技能和较强奉献精神的矫正辅助人员,进入社区矫正队伍;吸纳、鼓励老师、心理咨询师等一批优秀社区矫正志愿者参与社区矫正队伍,并保持队伍的稳定性、持续性。加大培训力度,有针对性地开展教育培训、岗前培训、在职轮训、适时、监时性随机培训,通过考试、考核不断提高社区矫正人员的专业素质、矫正执行工作和教育管理水平。

强化经费保障,确保硬件配置到位。加大宣传力度,取得政府的高度重视与支持,设立社区矫正专项工作经费,建立健全社区矫正工作保障机制,并随着财务增长和社区矫正工作开展情况,逐年增加预算,解决社区矫正工作的后顾之忧,保障社区矫正工作的有效运行。

总之,社区矫正工作,是项社会系统工程,是法治进程中的一项新举措,需要各机关各部门通力合作,衔接配合,更需要全社会的共同努力,相信随着我国刑罚理念的发展,广大群众的积极参与,社区矫正必定能实现维护社会稳定,构建和谐社会的最终目标。


[1] 孟建柱在2014527二高二部召开的《全国社区矫正工作会议》上的讲话。

[2] 《社区矫正衔接工作探讨》,王艳明,2011-11-10,湖北省司法厅门户网站。

[3] “人户分离”,通常有三种情况:一是户口籍、住址在同一地,而该住地非其本人居住地;二是户籍与居住地在不同地方;三是户口在本地,当事人在外地打工,无具体住址,也无联系方式。

[4] 《浅谈社区矫正入矫衔接机制存在的问题与对策》,常国平

[5] 《社区矫正执行衔接问题研究》:庄乾龙,20123月《燕山大学学报》第1期。

[6]《社区矫正执行衔接问题研究》,庄乾龙,20123月《燕山大学学报》第1期。

[7] 《当前社区矫正监督工作中存在问题的原因分析》,康小鹏,2014-6-20新华网陕西频道

[8]  《调转型期社区矫正工作存在的问题及对策》,李金琪,2012-09-28

[9] 《论我国社区矫正制度的完善》,苏永辉,20134

[10] 《建立社区矫正衔接监管定期机制》:张于斌、顾建军,2014-5-16检察日报。

 

 



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